Ignacio valos y Horacio Viana 6t3k49
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RESUMEN: El propsito de este artculo es llamar la atencin en torno a algunos aspectos que no han sido debidamente considerados y que resultan cruciales. Se trata de considerar la inversin extranjera y la transferencia de tecnologa como aspectos fundamentales en el diseo de polticas pblicas, los cuales deben ser encarados con nuevos criterios a fin de contribuir a la elaboracin de una poltica integral para el desarrollo nacional en el rea de la informtica |
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El tema de la electrnica y la informtica cobra cada vez mayor importancia dentro de la discusin poltica, acadmica y empresarial a nivel mundial. El espectro de literatura sobre el tema cubre desde conocidos best-sellers hasta un enorme conjunto de textos especializados. La idea de que estamos ante lo que mucha gente ha dado en llamar una nueva “revolucin industrial y tecnolgica”, es ya comnmente aceptada al igual que las implicaciones que se derivan de ella: generacin de nuevos productos, nuevas formas de produccin y distribucin de bienes y servicios, nuevas formas de gerencia, nuevos vnculos inter-empresas, nuevas formas de organizacin sindical, nuevas relaciones en el marco de la economa internacional, etc.
Esta discusin no ha sido ajena a los pases subdesarrollados. En trminos generales, la misma se ha centrado en el anlisis de las ventajas y desventajas que derivan de las grandes transformaciones que estn ocurriendo en el rea electrnica. Han surgido, como era de esperarse, tesis “optimistas” sobre las grandes posibilidades que tales transformaciones abren a los pases latinoamericanos para salir de su actual crisis econmica. Dicha posicin parte del supuesto de que el sector manufacturero de dichos pases lograr grandes aumentos en la productividad con el consecuente aumento de las tasas de crecimiento econmico, los niveles de empleo, las exportaciones no tradicionales, etc. Han surgido igualmente tesis “pesimistas” que consideran que la “nueva revolucin industrial y tecnolgica”, no har otra cosa que ahondar las diferencias entre pases desarrollados y subdesarrollados, en perjuicio naturalmente de estos ltimos, los cuales vern profundizados sus problemas econmicos.
Dentro del marco general de este debate, en Amrica latina se est llevando a cabo una intensa discusin que se focaliza en torno a las posibilidades y limitaciones que tienen los pases del rea para desarrollar su propia industria electrnica y a las estrategias y polticas que deben instrumentar a tal fin.
En torno a esta polmica pueden distinguirse claramente dos enfoques tericos que determinan maneras distintas de apreciar las oportunidades de los pases latinoamericanos con vistas a consolidar una industria electrnica independiente. La escogencia de uno u otro enfoque determina, as mismo, dos estrategias de desarrollo relativamente diferentes.
Por un lado cabe apreciar la existencia de una opcin que implica una estrategia de desarrollo con nfasis en la creacin local de tecnologa. Esta primera opcin se fundamenta en una literatura muy amplia, respaldada por trabajos empricos importantes, de la cual se desprenden tres ideas bsicas:
a) La industria electrnica se apoya en un sistema tecnolgico completamente distinto, en relacin al cual juegan un papel relativamente poco importante las capacidades y destrezas que sustentan al “viejo” sistema tecnolgico, asociado a la industria electromecnica.
b) el sistema tecnolgico de la electrnica es reciente, lo cual significa que las tecnologas que lo integran no han alcanzado, en promedio, su nivel de madurez (en trminos de su ciclo de vida).
c) en la medida en que el sistema tecnolgico basado en la electrnica es nuevo y distinto, aumentan las posibilidades de desarrollo endgeno por parte de los pases subdesarrollados, dado que: 1) la capacidad cientfica y la capacidad de diseo juegan un papel fundamental; 2) ello supone menores barreras a la entrada que la capacidad de manufactura o de mercadeo. Dadas estas premisas, en el campo de la electrnica el tiempo conspira contra las posibilidades de desarrollo independiente de los pases subdesarrollados, razn por la cual stos deben apresurarse en delinear una estrategia y tomar las decisiones pertinentes para llevarla adelante.
La argumentacin precedente resume y simplifica, desde luego, el planteamiento de diversos autores (Freeman y otros 1982, Soete 1985, Prez 1985, Hoffman 1984, 1985, etc.), pero no obstante sirve a los fines de mostrar como ha servido de sustentacin a una tesis “optimista” que en diversos pases de Amrica Latina, con diversos grados de elaboracin, trata de conformar una opcin de poltica dirigida a la creacin y acumulacin de capacidades tecnolgicas e industriales propias en el rea de la electrnica de mayor impacto en las economas de cada pas, es decir, en la produccin de bienes de capital y de software. A grandes rasgos, esta poltica se caracteriza en funcin de los siguientes aspectos:
a) Medidas de diversa ndole (financieras, fiscales, de fomento y promocin, etc.) dirigidas a fortalecer las empresas nacionales con tecnologa propia.
b) Medidas dirigidas a utilizar el mercado interno como instrumento de estmulo de la oferta local (bsicamente el uso del poder de compra del Estado y diversos tipos de mecanismos de proteccin).
c) Medidas dirigidas a fortalecer el aparato local de Investigacin y Desarrollo como va para la acumulacin de capacidades que resultan fundamentales para el desarrollo de estas nuevas tecnologas (adquisicin de experticia en “sectores de punta” que representen lneas importantes de avance tecnolgico a nivel de los mercados mundiales, ampliacin de la capacidad nacional en “sectores base” que potencien la capacidad y aumenten la productividad nacional en actividades de diseo, etc.)
Cabe sealar, por otro lado, la existencia de una segunda opcin, la cual implica una estrategia con nfasis en la adquisicin de capacidades tecnolgicas por va de la importacin (inversin extranjera y transferencia de tecnologa fornea). Dentro de esta opcin se supone que las posibilidades de desarrollo de la industria electrnica nacional, a partir de la generacin de tecnologas locales, no parece tan factible. En este caso la argumentacin puede quedar resumida como sigue: la primaca tecnolgica de ciertos pases y de ciertas empresas parece consolidada en el rea de los nuevos sistemas tecnolgico, stos estn ms maduros de lo que usualmente se reconoce, y por tanto la capacidad de diseo, con todo y ser un factor crucial para la entrada de las empresas de los pases subdesarrollados, no basta para superar barrera de otra ndole (marcas, canales de distribucin, al mercado financiero, economas de escala, umbrales mnimos de inversin en I & D etc.) (Avlos y Viana 1986). Como corolario de lo all planteado, la estrategia de desarrollo de la industria electrnica local debe focalizarse en la adquisicin de capacidades industriales y tecnolgicas a travs del establecimiento de diversos tipos de nexo con quienes disponen de ellas.
Esta segunda opcin estrategia difiere de la anterior (y tambin del enfoque y las polticas empleadas durante el proceso de industrializacin sustitutiva en Amrica Latina) y tiene como propsito primordial la asimilacin de capacidades industriales y tecnolgicas provenientes de afuera. Se parte del supuesto de que, en relacin a la mayora de las reas de las nuevas industrias, sta es la nica manera que tienen las empresas de los pases subdesarrollados de acceder a los mercados de exportacin, de tecnologa, de componentes, etc.
Hasta no hace mucho, en la literatura relacionada con el tema de la transferencia de tecnologa se consideraban, casi exclusivamente, los efectos negativos que produca la tecnologa extranjera en las economas subdesarrolladas. Se sealaban, en particular, pagos excesivos, contratos que disminuan las posibilidades de uso de la tecnologa por parte del receptor, inadecuaciones de las maquinarias y los equipos comprados con relacin al tamao de los mercados, a la dotacin de materias primas, etc. Desde este diagnstico gan terreno la idea de que la importacin de tecnologa es un mal necesario, explicable por la falta de capacidad tecnolgica propia y se derivaron polticas cuyo cometido esencial era el de regular los flujos de tecnologa tratando de minimizar las consecuencias perjudiciales que pudieran ocasionar. Cul era la mejor manera de negociar con las empresas multinacionales se convirti en la pregunta ms significativa y alrededor de ella se pensaron las principales medidas de poltica tecnolgica.
Slo en tiempos relativamente recientes, la literatura empez a subrayar la importancia de la adquisicin de tecnologa extranjera como una va fundamental para la adquisicin de capacidades tecnolgicas locales. Se plantea, as pues, la posible y deseable complementariedad entre la compra de tecnologa fornea y el desarrollo tecnolgico propio (Katz 1976). Desde el punto de vista conceptual se generaliza una distincin importante entre capacidad de produccin y capacidad tecnolgica (Bell y Hoffman 1982). La primera queda entendida como el conjunto de las instalaciones fsicas de produccin (maquinarias, equipos, etc.), los recursos humanos para operar esas instalaciones, as como tambin los procedimientos operativos y la estructura organizacional y gerencial que se va a usar. El resultado de la capacidad de produccin lo constituyen bienes manufacturados. Y la segunda como el conjunto de recursos que se emplean para explotar el potencial del conocimiento tcnico y transformarlo en nuevas unidades de capacidad de produccin, y mejoras en la capacidad existente. El resultado de la capacidad tecnolgica lo constituye un conjunto de servicios mediante los cuales la capacidad de produccin es creada o cambiada.
Y, a partir de esta diferenciacin, se concibe un nuevo desideratum poltico que va ms all de la simple regulacin: cmo adquirir no solo los elementos “tangibles” de la capacidad de produccin, sino tambin los elementos “intangibles” de la capacidad tecnolgica a travs de los cuales la empresa pueda adoptar, asimilar y mejorar la tecnologa importada. Dicho de otra manera, cmo convertir los procesos de importacin de capacidad de produccin en procesos de adquisicin de capacidad tecnolgica.
Este es, desde luego, un tema crucial de poltica con vistas al desarrollo del sector electrnico nacional (afirmacin que no implica, por supuesto, minimizar la importancia de los aspectos de poltica considerados dentro de la primera opcin). Como ya se dijo, se trata de asimilar las capacidades industriales y tecnolgicas de los proveedores extranjeros, lo cual implica la consideracin de aspectos tales como los siguientes:
- La especificacin clara de las capacidades y destrezas que se pretende adquirir, lo cual supone la diferenciacin entre las capacidades requeridas para hacer un uso adecuado del sistema tecno-productivo (capacidades de produccin, de mercadeo) y las capacidades para cambiar dicho sistema (capacidades para adaptarlo, mejorarlo);
- la instrumentacin de formas para captar el mayor cmulo de conocimientos posible del proveedor con relacin a las caractersticas de los productos y su uso, de los procesos y mtodos de produccin de los insumos utilizados, de los mtodos de organizacin de la produccin, etc.;
- la distincin entre los distintos grados de conocimiento y de las formas de obtenerlo: el know how operativo del sistema (manuales de operacin, manuales de mantenimiento, especificaciones del producto, de los equipos, rutinas establecidas para el control de calidad, etc.); el know how determinado para cambiar el know how operativo (especificaciones para cambios en la instrumentacin, especificacin de nuevos materiales, revisin de los manuales operativos, etc.); el know why del sistema (los principios bsicos que fundamentan la concepcin y el funcionamiento del sistema);
- la previsin de medios para lograr la transferencia del cuerpo de conocimientos que el proveedor ha acumulado a travs de la experiencia y que se consolida en un know how especfico de la empresa, poco sistematizado, difcil de transmitir y de enorme importancia;
- la elaboracin de un programa para asegurar la absorcin de conocimientos del proveedor durante el proceso de adquisicin, lo cual implica la previsin de los recursos que hay que asignar con tal fin;
- la elaboracin de una estrategia para introducir cambios en el sistema tecno-productivo durante el proceso de uso, lo cual supone asignacin de recursos (humanos y financieros) e implementacin de arreglos organizacionales en la empresa;
En trminos de los aspectos enumerados arriba, la empresa estructura sus polticas de seleccin, evaluacin, negociacin y asimilacin de tecnologa. Dichas polticas se concretan en decisiones acerca de la tecnologa, el proveedor, las formas de contratacin, arreglos institucionales en la empresa, etc., todo ello concebido de tal manera que se logre la mayor transferencia posible de capacidades del proveedor hacia el comprador.
Sin embargo, las investigaciones realizadas hasta ahora no han logrado avanzar mucho en la determinacin de las formas a travs de los cuales la empresa puede acumular intangibles tecnolgicos. Quedan todava muchas zonas oscuras en relacin el lado ms prctico (metodolgico, si se quiere) del tema. Tal vez siga pesando la idea de que el aprendizaje tecnolgico se da de manera automtica (las famosas curvas de aprendizaje parecieron responder durante mucho tiempo las interrogantes al respecto) y de que la maduracin tecnolgica es, slo, un sub-producto de la experiencia productiva. Qu se aprende y, sobre todo, cmo y por quin siguen siendo preguntas pendientes.
Con respecto a los nuevos sistemas tecnolgicos, la respuesta a estas preguntas es, desde luego, bastante precaria. En este caso las lagunas parecen ser an ms grandes. Tentativamente se ha dicho que la adquisicin de capacidades tecnolgicas en el rea electrnica debe diferir de la adquisicin de capacidades asociadas a las “viejas” tecnologas, suposicin que se apoya en por lo menos dos hechos: la relacin ms estrecha entre capacidad cientfica y capacidad tecnolgica y la alta tasa de cambio tcnico. De aqu se han podido derivar algunas apreciaciones:
- la formacin de recursos humanos se convierte en una va relativamente ms importante para la adquisicin de capacidades;
- en la medida en que aumenta el componente cientfico de estas tecnologas, en los procesos de transferencia se minimiza la importancia del elemento “tcito” de la tecnologa (Nelson y Winter 1972). Tales procesos se hacen, entonces, a travs de medios ms formales, ms codificables y puede darse un mayor grado de comunicacin;
- hay aparentemente una reduccin del conocimiento acumulado por va de la experiencia (Teubal, 1982), lo cual no quiere decir, sin embargo, que la sola capacidad de diseo sea suficiente para el desarrollo exitoso de la industria electrnica. Es importante distinguir, en este sentido, entre tener una capacidad “pura” de diseo (proveniente de actividades tcnicas) y tener una capacidad “efectiva” de diseo (producir diseos comercialmente exitosos). Esta ltima depende del conocimiento del mercado y de las capacidades de manufactura de la empresa.
Estas son, sin embargo, simples conjeturas. Solo indican campos generales de estudio que se revelan como necesarios para la formulacin de estrategias.
Un conocimiento un poco ms amplio sobre aspectos como los que aqu se han sealado permitir sealar cules son las polticas ms adecuadas para la adquisicin de capacidades tecnolgicas por va del establecimiento de acuerdos con el proveedor forneo, vale decir, sealar las polticas ms convenientes con relacin a las inversiones extranjeras y los acuerdos de adquisicin de tecnologa. El diseo de estas polticas deber estar orientado, lgicamente, a la maximizacin de esa transferencia de capacidades.
Slo basta recordar las barreras a la entrada en varias reas del sector electrnico para la mayora de los pases subdesarrollados (el tamao del mercado, los costos comparativos de produccin, los problemas con los niveles de calidad, los problemas con la adquisicin de componentes, la necesidad de una excelente estructura de mantenimiento, y la necesidad de mantener un camino autosostenido de innovacin dada la velocidad del cambio tcnico y los altos umbrales de I & D, sumado a una capacidad de mercadeo, etc.), para entender el por qu de la necesidad de estos acuerdos con proveedores extranjeros a fin de garantizar la viabilidad de la industria electrnica y su competitividad a nivel internacional. El tratamiento de las inversiones extranjeras y los acuerdos de adquisicin de tecnologa fornea en el rea de nuevas tecnologas son, por tanto, dos temas cruciales que en buena medida han sido soslayados hasta ahora y cuyo tratamiento debe tenerse como esencial con miras a la formulacin de polticas que conduzcan al desarrollo de una industria electrnica nacional, entendiendo por desarrollo, no slo la generacin local de tecnologas electrnicas sino la difusin de dichas tecnologas en el resto de la economa.
El examen de los temas mencionados implica un plan de investigacin dirigido a la consideracin de aspectos, tales como:
1. Una revisin de las distintas teoras sobre las inversiones extranjeras. Es lgico suponer que dependiendo de las motivaciones que tengan las empresas extranjeras para invertir en un pas subdesarrollado, existirn distintas polticas pblicas que respondern mejor al tratamiento de la inversin o asociacin extranjera en beneficio de la empresa nacional. las polticas del Estado sern totalmente distintas si se supone que la empresa extranjera acta motivada por una simple maximizacin de ganancias, que si se supone, por ejemplo, que la inversin extranjera ocurre por el equilibrio de los costos y beneficios que tiene para una empresa el obviar los mecanismos de mercados imperfectos.
2. Estudios de las diferentes formas de participacin del capital forneo. Anlisis de las posibles formas de participacin de la inversin extranjeras sus beneficios e inconvenientes. a) Subsidiarias: reas de la industria electrnica en las que podran actuar; condiciones que habra que exigir: exportacin (mejora del balance de divisas, es decir, exportacin de productos con respecto a la importacin de partes), empleo, ubicacin geogrfica, incorporacin de componentes y partes locales...; condiciones en las que pueden competir con las empresas locales; niveles de proteccin arancelaria; dimensin de la planta y escalas de produccin de acuerdo al mercado nacional y a los posibles mercados de exportacin; generacin de economas externas de carcter tecnolgico beneficiosas para la industria electrnica del pas; etc. b) Empresas mixtas: en qu reas, con qu tipos de socio (de qu pas, de qu tamao...), clases de acuerdos (en produccin, en mercadeo, en Investigacin y Desarrollo, en exportacin...), cul va a ser la participacin relativa del socio nacional y del socio extranjero, en qu casos y dentro de qu lapsos se va a establecer la obligacin de la nacionalizacin total de la empresa, obligacin de tener lneas propias de productos (distintas de las del socio extranjero), formas en que se va a lograr la progresiva capacitacin tecnolgica del socio local, etc. c) Acuerdos de adquisicin de tecnologa: acuerdos de licencia, acuerdos de compra de equipos, formas de negociacin, condiciones en que son convenientes, mecanismos para asegurar la transferencia de tecnologa, etc.
3. Estudio de acuerdos inter-empresas en el rea de electrnica. Anlisis de diferentes acuerdos establecidos entre empresas de pases desarrollados, entre empresas de pases desarrollados con empresas de pases subdesarrollados. Anlisis de la experiencia en el marco de la integracin latinoamericana: posibilidades en el campo de las nuevas tecnologas con relacin a los acuerdos inter-empresas. Anlisis de la internacionalizacin de las empresas de pases subdesarrollados y su relevancia para el rea de nuevas tecnologas. Anlisis de los problemas gerenciales implicados en los acuerdos inter-empresas en el campo de las nuevas las tecnologas.
4. Estudio del marco legal y e institucional venezolano. Identificacin y anlisis de las principales normas y organizaciones relacionadas con el tratamiento de las inversiones extranjeras y la transferencia de tecnologa. Comparacin con el rgimen legal e institucional de otros pases latinoamericanos. Elaboracin de criterios que sirvan para el diseo de nuevas polticas y estructuras organizacioanales.