Dilso Negrette (CORDIPLAN) 2z6y2t
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RESUMEN: En este estudio se hace un anlisis sobre la importancia que la sociedad y el Estado venezolano han otorgado a la problemtica alimentaria-nutricional, observando su participacin dentro de los diferentes planes de desarrollo de la Nacin. |
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Venezuela constituye uno de los pases de Amrica Latina y el Caribe donde la experiencia planificadora ha estado estrechamente vinculada al grado de desarrollo poltico alcanzado, especialmente en lo referido a la institucionalizacin progresiva de la misma.
Dentro de este proceso de planificacin cada vez ms complejo y dinmico, desde 1958 hasta el presente, se han producido siete planes de desarrollo, que abarcan los siguientes perodos:
Primer Plan - 1960-1964
Segundo Plan - 1965-1966
Tercer Plan - 1965-1968
Cuarto Plan - 1970-1974
Quinto Plan - 1976-1980
Sexto Plan - 1981-1985
Sptimo Plan - 1984-1988
En trmino generales, la evaluacin de la experiencia nacional revela, la creciente importancia que el proceso de planificacin y coordinacin va adquiriendo como un instrumento auxiliar, cada vez ms necesario para la toma de decisiones y la ejecucin de programas gubernamentales. Adems se observa un mejoramiento en cuanto de a los aspectos tcnicos metodolgicos, lo cual permite una mayor participacin de los diferentes grupos sociales en la formulacin e instrumentacin de los mismos.
En consecuencia, una de las formas de calibrar la importancia que la sociedad y el Estado venezolano han otorgado a la problemtica alimentaria-nutricional, es observar su participacin dentro de los diferentes planes de desarrollo arriba sealados.
El Primer Plan de la Nacin (1960-1964) presenta como objetivo general “...una elevacin adecuada del nivel de vida de la poblacin frente a un ritmo acelerado de fortalecimiento y diversificacin de la capacidad productora de la Nacin...” y ms an, en la exposicin de motivos se expresa “Se consider que la institucin de un rgimen democrtico en lo poltico deba llevar aparejado, en lo econmico, la aplicacin de un concepto ms equitativo de la reparticin de la riqueza nacional”.
De acuerdo a estos lineamientos, el Plan identifica un conjunto de reas que obviamente son las ms relevantes, en este caso la nutricin no es considerada como un instrumento para el desarrollo. En este orden de ideas, el objetivo instrumental implcito del Plan es la racionalizacin de los ingresos provenientes del petrleo, de forma tal que puedan ser atendidas un mayor nmero de reas representadas por las “necesidades sentidas” de la poblacin.
Refirindonos a los aspectos sectoriales del Plan se puede observar que la nutricin forma parte del Plan de Sanidad. Esta concepcin de lo nutricional dentro de lo sanitario, se define acompaada por un Programa de Proteccin Social.
La referencia que de lo nutricional hace este Plan, no pasa de enunciar algunas causas y consecuencias de una evidente y aguda problemtica; la incidencia de enfermedades de origen nutricional en la poblacin infantil y en los sectores o grupos de mayor pobreza, especialmente en madres, lo cual ocasion que la prematuridad fuera primera causa de muerte en nios de 0 a 4 semanas.
La propuesta de accin se refieren a los programas institucionales del Patronato Nacional de comedores Escolares, Consejo Venezolano del Nio y el Instituto Nacional de Nutricin, y en lo concreto a los comedores escolares y al vaso de leche escolar, ste ltimo destinado al Distrito Federal y a los estados Falcn y Lara.
Lo resumido de la propuesta y la visin sanitaria del problema, al insertarlo dentro del Plan de Salud como una ms de sus variables, hacen inferir el tratamiento marginal dado a la misma. Tal vez, la ausencia de una fuente nica de informacin y diagnstico comprensivo -situacin sta que persiste an hoy da- evitaron alertar, a los centros de decisin sobre la magnitud del problema.
El Segundo Plan de la Nacin (1963-1966) no aada nada nuevo con relacin al problema nutricional. La expansin cuantitativa del programa de comedores escolares quizs la ms relevante propuesta de accin. Al igual que en el Plan anterior, en este no se destaca la importancia de la variable nutricional dentro del proceso desarrollo nacional e igualmente no se incluye un diagnstico comprensivo de la situacin.
El Tercer Plan de la Nacin (1965-1968) plantea como objetivo fundamental “...obtener una significativa mejora en los niveles de ocupacin y en las condiciones de vida de la poblacin. Para lograr estas metas debe alcanzarse un desarrollo econmico acelerado dentro del mayor grado de estabilidad posible y el mejoramiento de los mdulos de distribucin del ingreso”.
An as, en este Plan la nutricin juega un papel realmente insignificante, siendo la nica referencia con respecto al problema citado: “Siguiendo el criterio en materia de poltica alimentaria se prev fomentar los programas destinados a mejorar los ndices nutricionales, sobre todo en cuanto al pre-escolar se refiere”
Persisten, la ausencia de una programacin acorde con el problema nutricional y el tratamiento sanitario dado al mismo.
A este nivel del anlisis es importante destacar, el tratamiento marcadamente economicista y con poca orientacin hacia el desarrollo social de los Planes de la Nacin, por lo que la nutricin sigue siendo considerada como un problema sanitario ms.
En el Cuarto Plan de la Nacin (1970-1974) se realiza un esfuerzo importante para dar coherencia a los aspectos sociales, enmarcndoseles dentro de una Poltica de Desarrollo Social.
Sin embargo, la nutricin no adquiere la autonoma suficiente como para convertirse en un programa independiente; tal vez, como se menciona en el mismo Plan la ausencia de “... un diagnstico de la situacin nutricional de la poblacin y slo se disponen de algunas encuestas realizadas por el Instituto Nacional de Nutricin...” permite se le considere como uno de los programas preventivos dentro del Plan de Salud.
El Quinto Plan (1976-1980) pondera an ms el papel que el sector social jugar en el desarrollo general del pas y expresa que el nuevo concepto de planificacin “...establece explcitamente, como indicadores de xito de la gestin econmica de la Sociedad, aquellas variables que miden la mejora directa de la calidad de la vida del venezolano -nutricin, salud, educacin, vivienda, empleo- y aquellos controles de la eficiencia en la utilizacin de la riqueza que procuran minimizar la relacin de recursos no renovables sacrificados con respecto al valor de la produccin obtenida...”
Uno de los estudios base para la formulacin de este Plan seala: “la poltica de alimentacin y nutricin requiere de una definicin muy precisa de las medidas que el Gobierno debe tomar, sea para estimular la produccin de alimentos especficos, para importar aquellos que las condiciones agroecolgicas no permitan producirlos, para mejorar su distribucin, cuidar de su higiene y garantizar de que lleguen a los grupos considerados como prioritarios, ampliar el poder adquisitivo de la poblacin destinado a alimentacin y educar al consumidor en formas racionales de seleccin, preparacin y distribucin de los alimentos dentro de la familia”[1].
Esto favorece al diseo de una estrategia de carcter integrador alrededor del problema nutricional, la cual pondera la participacin de un conjunto de variables en el proceso de desarrollo: “proporcionar el mayor poder adquisitivo a las clases populares e incentivar la produccin nacional de alimentos ricos en caloras y protenas, as como organizar servicios de consumo bsico mediante una red pblica de mercados y centros de distribucin”.
Otro de los planteamientos fundamentales es la asuncin que hace el Estado de la nutricin como un servicio pblico: “Se observa que la estructura de la produccin y precio de los alimentos, la distribucin del nivel de ingresos monetario y del poder adquisitivo, as como las imperfecciones en los mecanismos de comercializacin, han conducido a una situacin alimentaria-nutricional deficitaria para buena parte de la poblacin venezolana, dficits que exigen para su compensacin la adopcin de medidas efectivas de abastecimiento, poder adquisitivo y educacin alimentaria.
“En consecuencia, se plantea al pas la necesidad de incrementar la produccin interna de alimentos que contengan los valores calricos y protenicos necesarios para balancear la dieta popular, mejorar las desigualdades existentes en materia de distribucin de ingresos y proyectar en la conciencia individual los requerimientos de balance alimentario. As, pues, el tratamiento del consumo esencial se configura como una actividad de servicio pblico, donde el Estado debe intervenir eficazmente con el propsito de garantizarlo”.
En cuanto al plan sectorial agrcola se refiere, el mismo establece la necesidad del “crecimiento rpido de la produccin agropecuaria con el fin de asegurar un abastecimiento satisfactorio de los rubros que constituyen la dieta diaria del venezolano; disminuir la importacin de alimentos e incorporar al sector agrcola al proceso agroindustrial”, son los objetivos fijados para este sector de la economa.
Queda claro que por vez primera, un Plan establece una activa vinculacin entre las variables Nutricin, Empleo, Agricultura y Salud. A pesar de ello, la Nutricin se estructura como uno de los programas del Plan de Salud.
Otra de las virtudes de este Plan, es que logra superar la ausencia de un diagnstico comprensivo, la cual es cubierta por el documento: “Elementos para una definicin de poltica Nacional de Alimentacin y Nutricin”, donde se seala la necesidad de “intensificar la coordinacin entre los diferentes programas adelantados por los ministerios de Educacin, Sanidad, Fomento, Agricultura y las asociaciones de productores privados, ya que es evidente que el xito de la poltica nutricional no depende slo de las medidas de salud pblica sino que hay una estrecha relacin con la produccin, distribucin y comercializacin de alimentos. De esta manera, medidas hasta ahora consideradas de estricto orden econmico, elevacin o baja de precios de ciertos productos, sern analizadas desde el punto de vista nutricional y viceversa”[2].
Esta afirmacin adquiere relevancia en virtud de la programacin nutricional que de all puede desprenderse y de las implicaciones que ello tendr en la formulacin de los prximos Planes de la Nacin. Sin embargo, muy a pesar de la coherencia existente en el diseo de la estrategia, los programas dirigidos a la poblacin con carencias nutricionales, no guardan proporcin con la misma, continundose con las acciones que tradicionalmente ha desarrollado el Instituto Nacional de Nutricin.
El Sexto Plan de la Nacin (1981-1985) contempla como uno de sus objetivos globales “elevar las condiciones y calidad de vida de los venezolanos...” en este campo presenta opciones para enfrentar en mejor forma las necesidades de alimentacin, vivienda, salud y trabajo, que no dependen slo de factores materiales, sino que tienen profunda influencia cultural, que afecta a todos aquellos renglones”.
A este respecto, el Plan reconoce que la alta incidencia de enfermedades como consecuencia de deficiencias nutricionales en la poblacin infantil y de los grupos o sectores sociales de mayor pobreza, determina que las medidas de poltica en esta rea trasciendan los aspectos simplemente mdico-sanitarios, y para enfrentar adecuadamente esta problemtica social ser necesario incorporar una serie de factores multisectoriales relacionados tanto con la atencin mdica directa, como con la produccin, abastecimiento y comercializacin de los alimentos bsicos, la educacin alimentaria y nutricional, la accesibilidad de la poblacin a los bienes bsicos y la distribucin del ingreso.
Por lo tanto, para el perodo del Plan, se considera como acciones ligadas al campo de la alimentacin-nutricional, las contempladas en el Plan Agrcola en materia de produccin, abastecimiento y comercializacin; las acciones del sector industria en materia agroindustrial alimentaria, la poltica del Plan de Salud sobre todo el rea materno-infantil y de saneamiento ambiental bsico. Igualmente, las vinculadas al rea y contempladas en los Planes de Educacin, Comunicacin Social y Ciencia y Tecnologa.
Analizando las propuestas de accin de los Planes Agrcola e Industria, con referencia al problema nutricional, se expone:
Plan Agrcola:
“se atender en forma eficiente la demanda de alimentos y de materia prima para la industria”, para ello se “incrementar en forma dinmica la produccin de rubros seleccionados como prioritarios que contribuyan a cubrir las necesidades bsicas de la dieta popular”.
Plan Industrial:
“Se estimular u otorgar mxima prioridad a la produccin industrial de bienes de consumo masivo que coadyuven al desarrollo social en materia de nutricin, salud, construccin de vivienda y transporte colectivo. El esfuerzo de promocin industrial se concentrar desde el punto de vista social en el desarrollo de la agroindustria, en particular de la industria de alimentos...”
Como puede observarse, uno de los aspectos positivos del Plan es conferirle a estos dos sectores, que tradicionalmente han tenido una acotacin meramente econmica, participacin en el desarrollo social del pas.
Otro de los avances que se logra con este Plan, es la propuesta del “Plan de Desarrollo Agrcola a Largo Plazo”[3], el cual logra definir un conjunto de rubros bsicos sobre los cuales girarn los programas de desarrollo y plantea que a fin de hacer efectivo el abastecimiento de los productos alimenticios requeridos por la poblacin, deber producirse una adecuacin del patrn de consumo alrededor de los rubros bsicos seleccionados. Este plan al tratar de dar congruencia al aspecto social del mismo, propone programas de salud, educacin y servicios, de alcance nacional pero limitado al rea rural.
El tratamiento dado a la variable nutricional dentro del VI Plan marca un hito en el proceso de planificacin del pas, pues como se seal antes, incorpora dentro de su estrategia otros planes sectoriales; por lo cual en los lineamientos estratgicos se seala: “Se transformar la Comisin Nacional de Abastecimiento en un Consejo Coordinador de las Polticas Alimentarias y Nutricionales, constituido por los organismos vinculados a la problemtica alimentaria y nutricional. Este Consejo definir y coordinar las polticas y programas multisectoriales a ser adoptadas en el rea de la alimentacin y nutricin, en el corto, mediano y largo plazo”.
Sin embargo, a pesar de las mltiples gestiones tanto institucionales como de motivacin a diferentes niveles decisorios, este proyecto qued para la historia, por la falta de comprensin real de la magnitud del problema que se recoga en el Plan de la Nacin. A continuacin, transcribo partes de la opinin de una Consultora Jurdica, en torno a la propuesta:
“En las razones que se aducen para la creacin de la Comisin de Poltica Alimentaria y Nutricional y en los objetivos que tendra, se entremezclan el problema de la agricultura y el problema de la alimentacin y nutricin”.
“La poltica de desarrollo agrcola est dirigida fundamentalmente a crear un sistema productivo como una actividad econmica permanente y por tanto, rentable, es decir, no se deriva de ninguna consideracin alimentaria y nutricional, sino que es esencialmente econmica”.
“En tanto que la poltica alimentaria y nutricional est fundamentalmente dirigida a superar los dficits nutricionales en los grupos de poblacin de ms bajos ingresos y nivel cultural, o como los llama el VI Plan, grupos o sectores sociales de mayor pobreza”.
“Aunque existen relaciones entre las actividades que se llevan a cabo dentro de la poltica de desarrollo agrcola y las actividades que se generan por la aplicacin de una poltica alimentaria, estas relaciones no son directas ni son las ms importantes”.
Otra de las propuestas novedosas del VI Plan es la creacin de un sistema de informacin para mantener un conocimiento permanente y sistemtico sobre la oferta y la demanda global de los alimentos bsicos, a fin de evitar posibles dficits y ejercer mayor control pblico sobre situaciones coyunturales o permanentes de tipo especulativo; no obstante, esta propuesta tampoco fue instrumentada.
Sin embargo, toda la conceptualizacin que del problema alimentario-nutricional hace el Plan, se cae al momento de fijar las metas; las cuales se limitan a la simple reformulacin, extensin o mejoramiento de los programas ya existentes; no se va a lo que la estrategia seala y se disea una programacin que verdaderamente gire en torno a la propuesta inicial.
Sptimo Plan de la Nacin (1984-1988). La nueva orientacin metodolgica adoptada por CORDIPLAN para la formulacin del Plan de la Nacin, permite no identificar la planificacin con un plan especfico.
En consecuencia, la reforma del Sistema de Planificacin se centra en “el proceso de planificacin durante el perodo del VII Plan” y no en el VII Plan mismo, como un plan -libro producto de ese proceso-; en este sentido, se entiende por VII Plan de la Nacin, el documento pblico por el cual el Gobierno define las lneas generales del desarrollo econmico y social de la Nacin para el perodo constitucional. (Este documento se identificar con lo exigido en el Artculo 7 de la enmienda Constitucional N 2).
La estrategia de crecimiento econmico del Plan considera la transformacin de las condiciones de organizacin del sistema econmico para liberar las fuerzas productivas y materializarlas en un aumento sostenido del bienestar social.
De acuerdo con ello, en el perodo del Plan “se reforzarn los estmulos” a la agroindustria ya la produccin selectiva de bienes del sector agrcola”. Por su parte la estrategia social contempla “un conjunto de operaciones pblicas que enfrentarn directamente el grave problema de la marginalidad social, impulsarn el logro de una mejor distribucin del ingreso y de la calidad de vida de la poblacin e influirn en la transformacin de las relaciones de propiedad y de a la riqueza creada”.
Especficamente se plantea “para atacar la pobreza crtica se enfrentarn las deficientes condiciones de salud, la subalimentacin generalizada por el bajo consumo de nutrientes, el bajo o nulo nivel educativo, la escasa preparacin para el trabajo, y la dbil participacin ciudadana”.
En tal sentido, y siguiendo el nuevo esquema metodolgico, el tratamiento de lo alimentario en el VII Plan, lo conforman un conjunto de operaciones pertenecientes a los proyectos estratgicos, relacionados con las siguientes situaciones problemas:
- Inadecuada relacin entre la produccin y consumo de productos de origen agrcolas, unida a un marcado deterioro de las condiciones de vida del medio rural”.
- ”Desmejoramiento de la calidad en la prestacin del servicio de salud”.
- ”Enfrentamiento de la pobreza crtica”.
- Incremento del desempleo y subempleo”.
En cuanto a la estrategia de desarrollo agrcola contemplada en el Plan, los lineamientos bsicos de accin, persiguen relevar el rol que hasta el momento ha jugado esta actividad en la economa del pas; concibindola como un sector econmico y social de primer orden capaz de contribuir significativamente a corregir los actuales desequilibrios econmicos, sociales y espaciales.
La implementacin de esta estrategia para la agricultura, se basa en una nueva estructura sectorial organizativa que redefine el papel del sector pblico en el proceso productivo, reasignando y reagrupando funciones a las instituciones pblicas para mejorar su eficiencia.
A manera de sntesis, la estrategia propuesta en el Plan para la Agricultura es en gran medida una “Estrategia Alimentaria” que articula los subsistemas de produccin, transformacin y comercializacin de los productos agrcolas con el mejoramiento del ingreso per-cpita y las condiciones de vida del productor rural.
En forma concreta dentro de las operaciones propuestas para la ejecucin del plan, destacan:
- ”Cambio gradual en los patrones de consumo agrcola”.
Mediante esta operacin se crearn las bases para la reorientacin del consumo actual en funcin de las posibilidades de la agricultura nacional.
- ”Organizacin del Sistema de Seguridad Alimentaria Nacional”
En esta operacin se plantea la necesidad de definir la instancia institucional para la formulacin y ejecucin del Plan alimentario dicha instancia debe contar con el suficiente apoyo tcnico-poltico como para garantizar el cumplimiento del Plan.
Desde el punto de vista nutricional, estos dos aspectos son los ms resaltantes del Plan, pues se reconoce que el mismo fue formulado interpretando los problemas bsicos del desarrollo agrcola contemporneo, es decir, se introduce el problema dentro de una nueva e interesante perspectiva, para definir la racionalidad del proceso de produccin, distribucin y consumo de productos alimenticios, que supera la concepcin tradicionalmente economicista, para considerar ampliamente otros aspectos de particular importancia como el origen geopoltico de los productos y su relacin con la soberana nacional, las reales potencialidades de produccin del pas, la necesidad de estructurar un patrn de consumo adecuado a dicho potencial y la conveniencia de mejorar en trminos cualitativos y cuantitativos la alimentacin del venezolano.
Se puede entonces deducir de las consideraciones anteriores, que la solucin del problema nutricional se est convirtiendo en un aspecto de extrema importancia en la poltica econmica del Estado. Tal circunstancia plantea indefectiblemente la necesidad de que la planificacin econmica tome en cuenta el mejoramiento nutricional como un objetivo integrado al logro del conjunto de metas econmicas y sociales, de modo que la planificacin responda al abastecimiento seguro de los alimentos bsicos de la poblacin, lo cual confiere a la planificacin agroalimentaria el carcter de eje fundamental de una poltica econmica dirigida a la capitalizacin del hombre.
Para concluir, se puede expresar que a pesar de las recientes tendencias para la instrumentacin en el pas de un Sistema de Seguridad Alimentaria, el cual de alguna manera iniciara el proceso de solucionar la problemtica alimentaria-nutricional por la cual atravesamos, del anlisis de la gestin institucional en este campo, se observa desafortunadamente la existencia de una poltica nutricional incoherente, girando la accin del Estado en torno a un conjunto de programas medianamente integrados, sin una evaluacin continua y permanente, muchos de los cuales han surgido como expresin de situaciones coyunturales o de crisis, perpetundose en el tiempo. Pareciera ser que ha predominado una tendencia a suponer que el desarrollo econmico sostenido lleva inevitablemente a una mejora en las condiciones nutricionales, y representa de hecho, la solucin de la desnutricin en el largo plazo.
Sin embargo, seamos optimistas y aprovechemos el mpetu que el concepto Seguridad Alimentaria ha adquirido en nuestros das, para demostrar que una poltica alimentaria-nutricional puede representar y generar un impulso econmico para los sectores agrcola e industrial, y se redundan en el mejoramiento de la salud y bienestar de la poblacin en general; de este modo en los futuros Congresos de Nutricin, podremos presentarnos y presentarle al pas un balance positivo de nuestra gestin, al frente de las responsabilidades que hoy en da nos toca cumplir.
[1] CORDIPLAN. “Situacin Alimentaria Nacional. Bases para una Poltica Nacional de Alimentacin y Nutricin. Fin-Con SRL. Caracas.
[2] CORDIPLAN. Elementos para una Definicin de Poltica Nacional de Alimentacin y Nutricin. Caracas. 1973
[3] MAC-MARNR-CORDIPLAN. Plan de Desarrollo Agrcola a Largo Plazo. Primera Version. Caracas. 1983.